Мінекономіки разом із міжнародними організаціями девʼять місяців розробляло Політику державної власності. Її завдання – покращити управління державними компаніями. Від затвердження Політики залежало не тільки подальше фінансування України від партнерів, корисний ефект від реформи набагато глибший, вважає Володимир Ігонін, партнер ЮФ «Василь Кісіль і Партнери» та один із членів команди розробників Політики. Як Політика державної власності має реформувати державний сектор економіки?
29 листопада уряд затвердив Політику державної власності. Цей ключовий документ для реформи управління держкомпаніями чекали від України й міжнародні партнери. План Ukraine Facility вимагав прийняття Політики серед перших кроків. Меморандум України з МВФ також містить відповідний структурний маяк. Багато міжнародних організацій доклали зусиль, щоб допомогти Україні розробити та прийняти Політику державної власності, насамперед ЄБРР, ЄС, МВФ, Світовий банк, ОЕСР, USAID/UKaid (проєкт SOERA).
Але корисний ефект від реформи набагато глибший, ніж подальше зелене світло для фінансової підтримки України. У цій статті – огляд ключових положень Політики.
Навіщо Україні Політика державної власності
Затвердження Політики державної власності вимагав закон №185-V від 21 вересня 2006 року про управління об’єктами державної власності. Причина появи цієї норми – завдання поліпшити стан державного сектору економіки.
На початок 2024 року в державному секторі України обліковували 2995 компаній (без 157 компаній в окупованому Криму), згідно з даними Мінекономіки. Лише 30% (896) із них ведуть діяльність. Решта не працює чи не звітує.
Прибуткових держкомпаній ще менше – лише 17,6% від загальної кількості, свідчать дані Мінекономіки. А сукупний борг компаній держсектору перевищив 1 трлн грн за 2023 рік. М’яко кажучи, є простір для поліпшення.
Для ефективного управління держкомпаніями Організація економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) рекомендує мати всеосяжну (overarching) політику державної власності. Спрощено – така політика має визначати, які компанії доцільно мати в державній власності, чому саме їх, та встановити підходи до управління ними.
Скільки Україні потрібно держкомпаній
Близько 3000 держкомпаній – це на порядок більше, ніж потребує держава, яка прагне мати ринкову економіку. Політика власності прямо визначає, що частка державного сектору економіки України має істотно зменшитися.
Мінекономіки у взаємодії з іншими держорганами до кінця 2024 року має забезпечити «тріаж», або сортування, держкомпаній за категоріями. В результаті вирішити: які компанії треба залишити в держвласності на постійно чи на час воєнного стану, а які виставити на приватизацію, ліквідувати чи реорганізувати.
Поки що держава не показала себе найкращим управлінцем своїми компаніями. Після «тріажу» частину держкомпаній, які не є критичними для функціонування держави, буде передано приватним власникам.
Політика визначає стратегію приватизації та передбачає конкретні заходи для її активізації: від інвентаризації майна до спрощення процедур, усунення порогів для іноземних покупців, а також кращого інформування потенційних покупців про виставлені на продаж активи.
Принципи нового управління
Підприємства, які залишаться в держвласності, управлятимуться завдяки ключовим принципам:
- досягнення довгострокових цілей, а не короткострокової прибутковості, та орієнтація на результат;
- відповідність цілям і причинам перебування компанії в держвласності: держава має бути послідовною в управлінні компаніями та не повинна, зокрема, вимагати максимізації прибутку від компаній із некомерційним (соціальним) фокусом діяльності;
- рівність держави з приватними акціонерами;
- конкурентна нейтральність: держава не має створювати прямі чи непрямі конкурентні переваги для держкомпаній, наприклад спеціальні мораторії;
- відокремленість функцій держави як власника компанії від формування та реалізації державної політики – замість поточної практики, коли подекуди один орган одночасно встановлює правила в певній сфері та управляє компанією, що працює в цій сфері.
Політика закріплює й курс на централізовану модель управління держкомпаніями.
Наразі держкомпаніями управляють близько 80 різних органів. Кабмін має розробити концепцію, коли одна керуюча компанія управлятиме частиною підприємств і корпоративних прав держави. Централізована модель консолідує в керуючій компанії необхідні експертизу і організаційний ресурс для управління портфелем державних компаній.
Воєнний стан Політика державної власності теж враховує. Під час відновлення знищеного чи пошкодженого майна держкомпанії мають керуватися принципом «відбудувати (відновити) краще, ніж було» (build back better). Він передбачає підвищення ефективності діяльності, забезпечення стійкості до впливу надзвичайних обставин надалі, енергоефективність, залучення інвестицій в зелену трансформацію та локалізацію виробництва товарів.
Каскад цілей та планів
Скептики автономії держкомпаній дорікали, що вона не може робити все, що заманеться її менеджменту чи наглядовій раді. Оскільки держкомпанія належить державі, вона повинна приносити їй конкретну та прогнозовану користь: чи то дивіденди, чи виконання спеціального обов’язку, як-от пошта, пасажирські перевезення.
Дивідендам присвячена окрема політика. За загальним правилом, держкомпанія має сплачувати до бюджету дивіденди в розмірі не менше 75% чистого прибутку. З цього правила можливі відхилення до мінімальної виплати в 30% від прибутку.
Важливою новелою є порядок встановлення цілей і планів для держкомпаній.
Цілі поділяються на фінансові, операційні, нефінансові та можуть мати різний строк – від одного року до трьох і більше. Політика наводить приклади цілей за сферами та цільовими показниками ефективності.
Держава встановлює цілі та показники ефективності конкретної компанії щороку в листі очікувань після обов’язкових консультацій із наглядовою радою відповідної компанії. Якщо ради немає – з менеджментом. Для прозорості затверджений лист очікувань публікують (крім інформації з обмеженим доступом) на сайті держкомпанії та державного органу, який нею управляє.
Цілі можуть бути уточнені в стратегічному плані розвитку держкомпанії, який затверджують на 3–5 років із регулярним переглядом. В подальшому цілі та показники, визначені в листі очікувань і стратегічному плані розвитку, мають бути деталізовані в річних фінансовому та інвестиційному планах.
Держкомпанії щорічно звітуватимуть про виконання своїх листів очікувань та стратегічних планів розвитку.
Не втручайся в корпоративне врядування, яке працює
Фразу «If it ain’t broke – don’t fix it» приписують Берту Ленсу, раднику президента США Джиммі Картера. Ленс, нібито, сказав її на адресу уряду після звільнення з посади голови ради Calhoun National Bank у 1977 році через звинувачення в поганому управлінні та корупції.
У Політиці державної власності підхід «не втручайся в те, що працює» знайшов відображення через принцип операційної незалежності та захисту від втручання. Держоргани не мають втручатися у прийняття рішень наглядовою радою та менеджментом держкомпанії, а наглядова рада має уникати надмірного втручання в операційну незалежність менеджменту.
Таке невтручання цілком виправдане, доки підприємство ефективно працює, зокрема виконує листи очікувань і стратегічний план розвитку. До цього ж держава не гребувала втручанням в діяльність держкомпаній.
Політика закріплює й інші важливі принципи корпоративного врядування відповідно до рекомендацій ОЕСР для підприємств державної власності.
Символічно, що в українській мові вираз «дати раду» означає «навести порядок, лад». Політика власності покликана допомогти наглядовим радам бути компетентними та суб’єктними, з одного боку, а з іншого – ефективними та відповідальними. Це поліпшує врядування в компаніях у цілому та в держсекторі зокрема, свідчить досвід країн ОЕСР.
У реформи є мета і є шлях
Держава реформуватиме держкомпанії за окремим планом заходів, які треба вжити впродовж найближчих років, щоб Політика власності повноцінно запрацювала.
Хоча закон вимагає переглядати Політику власності щонайменше раз на п’ять років, Кабмін заклав більш амбітну мету та перегляне Політику впродовж року після її затвердження – до 29 листопада 2025 року. Кожен перегляд Політики має зберігати відповідність актуальним принципам і рекомендаціям ОЕСР.
Затвердження Політики державної власності є гарним кроком для поліпшення управління держкомпаніями та наближення цієї сфери до стандартів ОЕСР.
Результат значною мірою обумовить культура виконання положень Політики органами влади та самими держкомпаніями.
Як член команди розробників Політики автор висловлює подяку всім залученим до цієї роботи колегам, а також відзначає неоціненний внесок в підготовку Політики Олександра Максимова, директора Департаменту політики власності Мінекономіки. На превеликий жаль, пан Максимов залишив цей світ за кілька днів до затвердження Політики.
